Oleh: Mursalim Nohong, Guru Besar Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Hasanuddin Makassar
Pernyataan Presiden Prabowo Subianto bahwa pendidikan negeri dari SD hingga universitas harus gratis disambut euforia publik. Pernyataan ini adalah sebuah janji yang akan sangat menggetarkan jagat. Pendidikan negeri gratis dari SD hingga perguruan tinggi adalah janji yang benar arahnya, tetapi belum memiliki arsitektur fiskal penopang.
Euforia publik perlu segera diimbangi dengan hitungan biaya, peta aktivitas, dan pembagian tanggung jawab yang jelas. Oleh karena ini adalah perintah, maka seluruh elemen pun bergerak cepat.
Beberapa hari kemudian Presiden menggelar rapat terbatas bersama Menko Pembangunan Manusia dan Kebudayaan, Mendikdasmen, Mendiktisaintek, Menteri Agama, Menteri Keuangan, Menteri Dalam Negeri, Menteri Sosial, dan Menteri PANRB untuk membahas skema dan tahapannya. Salah satu opsi yang mengemuka adalah pelaksanaan bertahap yang memprioritaskan kelompok desil 4 ke bawah atau peserta didik baru.
Euforia dalam kebijakan publik bukan hal yang buruk. Euforia memberi legitimasi politik dan energi untuk melakukan reformasi yang selama ini tertunda. Masalah muncul ketika euforia menggantikan desain. Sejarah kebijakan di banyak negara menunjukkan bahwa program populer yang diluncurkan tanpa perhitungan matang cenderung berakhir pada salah satu dari tiga hal: anggaran membengkak di luar kendali, mutu layanan merosot, atau pungutan kembali muncul dengan nama baru. Ketiganya pada akhirnya merugikan kelompok yang justru hendak dilindungi.
Secara normatif, kewajiban negara membiayai pendidikan dasar bukan hal baru. Point yang baru adalah perluasan gagasan hingga jenjang menengah atas dan perguruan tinggi. UUD 1945 Pasal 31 ayat (2) menyatakan setiap warga negara wajib mengikuti pendidikan dasar dan pemerintah wajib membiayainya. Ayat (4) mewajibkan alokasi sekurang-kurangnya 20% dari APBN dan APBD untuk pendidikan.
UU Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional Pasal 34 ayat (2) menegaskan bahwa pemerintah dan pemerintah daerah menjamin terselenggaranya wajib belajar minimal pada jenjang pendidikan dasar tanpa memungut biaya. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 3/PUU-XXII/2024 memperluas makna frasa tersebut sehingga mencakup sekolah dan madrasah swasta penyelenggara pendidikan dasar. Artinya, kewajiban menggratiskan SD–SMP swasta sudah bersifat konstitusional, bukan lagi pilihan kebijakan.
Dari susunan norma ini tampak hierarki prioritas yang jelas. Jenjang dasar, negeri maupun swasta, adalah kewajiban yang belum sepenuhnya ditunaikan. Jenjang menengah atas dan tinggi adalah perluasan yang sah secara politik, tetapi harus ditempatkan setelah kewajiban konstitusional terpenuhi.
Menggratiskan universitas negeri sementara SD swasta di pinggiran kota masih memungut iuran bulanan adalah urutan kebijakan yang terbalik.
Faktanya, tidak ada layanan yang benar-benar gratis. Yang terjadi adalah pergeseran beban dari rumah tangga ke anggaran negara.
Pertanyaan kebijakannya bukan "bisakah gratis?", melainkan "siapa membayar, berapa, dari mana, dan dengan kualitas apa?" Dalam kaitan dengan itu, Musgrave (1959) memperkenalkan konsep merit good, yaitu barang yang manfaatnya bagi masyarakat lebih besar daripada yang disadari individu, sehingga negara berkepentingan mendorong konsumsinya.
Pendidikan dasar adalah contoh klasik. Manfaatnya menyebar melalui produktivitas tenaga kerja, kohesi sosial, kesehatan publik, dan partisipasi demokratis. Hanushek dan Woessmann (2015) menunjukkan bahwa yang menentukan pertumbuhan ekonomi jangka panjang bukan sekadar lama sekolah, melainkan keterampilan kognitif yang benar-benar diperoleh.
Menggratiskan akses tanpa menjaga mutu tidak menghasilkan dividen pembangunan yang diharapkan. Barr (2004) menyebut kondisi ini sebagai paradoks pendidikan tinggi gratis. Kebijakan yang tampak progresif justru dapat bersifat regresif, karena pajak yang dibayar seluruh warga, termasuk petani dan buruh melalui pajak konsumsi, digunakan untuk mensubsidi kelompok yang relatif mampu.
Karena itu literatur menawarkan prinsip progressive universalism dimana akses dijamin untuk semua, tetapi intensitas subsidi mengikuti kebutuhan. Salah satu instrumennya adalah pinjaman berbasis pendapatan (income-contingent loan) bagi kelompok mampu, yang cicilannya baru dibayar ketika lulusan telah berpenghasilan di atas ambang tertentu. Belanja pendidikan gratis bersifat belanja wajib berulang (recurrent), bukan proyek sekali jalan.
Sekali dijanjikan, akan melekat pada APBN setiap tahun dan sulit ditarik kembali tanpa biaya politik yang tinggi. Kornai (1986) mengingatkan bahaya soft budget constraint: ketika lembaga penerima dana yakin bahwa kekurangan akan selalu ditutup pemerintah, disiplin biaya melemah dan efisiensi menurun. Desain pendanaan pendidikan gratis harus memuat insentif kinerja, bukan sekadar penggantian biaya.