Indonesia bukan negara pertama yang mencoba menggratiskan pendidikan. Pengalaman beberapa negara memberi pelajaran berharga, baik tentang manfaat maupun jebakan desainnya. Filipina mengesahkan Universal Access to Quality Tertiary Education Act (RA 10931) pada 3 Agustus 2017. Undang-undang ini membebaskan biaya kuliah di perguruan tinggi negeri dan lokal serta lembaga vokasi negeri, dengan anggaran awal sekitar 40 miliar peso pada 2018.
Chile memulai kebijakan gratuidad pada 2016 dengan cakupan 50% rumah tangga berpendapatan terendah, lalu diperluas ke desil keenam pada 2018. Perluasan ke desil berikutnya diatur bergantung pada kondisi fiskal. Pada 2025 program ini menjangkau sekitar 612 ribu mahasiswa di 68 institusi dengan biaya sekitar US$2,44 miliar, menjadikannya salah satu program sosial termahal di negara itu. Penghapusan biaya sekolah dasar di Uganda (1997) dan Kenya (2003) menghasilkan lonjakan pendaftaran yang sangat besar dalam waktu singkat.
Namun karena penambahan guru dan ruang kelas tertinggal, rasio murid per guru membengkak dan capaian belajar menurun. Pelajaran pokoknya adalah ketika harga turun ke nol, permintaan melonjak, dan tanpa tambahan kapasitas, gratis berubah menjadi antrean dan kelas yang sesak.
Menggratiskan pendidikan berarti mengambil alih seluruh pos biaya yang selama ini ditanggung orang tua, ditambah biaya menjaga dan meningkatkan mutu. Jika hanya SPP yang dihapus, sekolah akan mencari pungutan lain dengan nama baru. Setidaknya sepuluh aktivitas berikut wajib masuk hitungan yakni Biaya operasional sekolah/kampus (listrik, air, internet, ATK, kebersihan, keamanan) pengganti SPP, iuran komite, dan UKT, Honor dan kesejahteraan guru/dosen non-ASN, termasuk guru honorer dan tenaga kependidikan, Kompensasi biaya bagi sekolah/madrasah swasta penyelenggara wajib belajar sesuai Putusan MK, Pemeliharaan, rehabilitasi ruang kelas rusak, dan sanitasi layak, Buku teks, bahan ajar, perangkat digital, dan laboratorium, Seragam, perlengkapan, dan transportasi bagi siswa miskin dan daerah 3T.
Biaya hidup mahasiswa miskin (KIP Kuliah), karena kuliah gratis tanpa biaya hidup tetap tidak terjangkau, Penambahan daya tampung (ruang kelas baru, sekolah/kampus baru, rekrutmen guru) untuk menampung lonjakan permintaan, Peningkatan kompetensi guru/dosen dan penjaminan mutu (akreditasi, asesmen) dan Sistem data terpadu, verifikasi penerima, audit, dan pengawasan pungutan liar. Kesepuluh aktivitas tersebut dapat dikelompokkan ke dalam empat klaster pembiayaan yang masing-masing memerlukan instrumen berbeda. Klaster operasional paling tepat dibiayai melalui formula per peserta didik (per-capita funding) dengan indeks kemahalan wilayah. Inilah inti dari "gratis" yang dirasakan langsung orang tua. Klaster afirmasi harus ditargetkan kepada keluarga miskin berbasis data terpadu.
Tanpa klaster ini, anak miskin tetap putus sekolah meskipun biaya sekolah nol, karena biaya tidak langsung (transportasi, seragam, biaya hidup, kehilangan pendapatan keluarga) justru lebih besar. Klaster kapasitas dengan Belanja modal yang harus direncanakan dalam kerangka jangka menengah. Pos ke-8 paling sering terlupakan, padahal pengalaman Afrika Timur menunjukkan bahwa kapasitas adalah penentu apakah gratis menjadi akses atau antrean. Klaster mutu dan tata kelola meskipun porsinya kecil, tetapi menentukan apakah seluruh belanja lain menghasilkan pembelajaran yang nyata dan bebas kebocoran.
Implementasi pendidikan gratis semua jenjang memang kedengarannya bagus tetapi bukan tanpa risiko. Risiko terbesar bukan kekurangan niat, melainkan kekurangan ruang fiskal dan tata kelola.
Pertama, ruang fiskal yang tergerus. Anggaran fungsi pendidikan dalam RAPBN 2027 diusulkan sekitar Rp820 triliun, tetapi sekitar Rp240 triliun di antaranya dialokasikan untuk Makan Bergizi Gratis. Mandat 20% (mandatory spending) terpenuhi di atas kertas, namun ruang untuk layanan inti pembelajaran menyempit. Dua program unggulan kini bersaing dalam satu amplop anggaran yang sama, dan tanpa pemisahan yang tegas, keduanya berisiko sama-sama kekurangan dana.
Kedua, sumber pendanaan yang tidak pasti. Presiden menyebut pengembalian uang hasil korupsi sebagai salah satu sumber. Dari kacamata keuangan publik, penerimaan semacam ini bersifat windfall yang jumlahnya tidak dapat diprediksi dan tidak berulang. Prinsip dasar penganggaran adalah membiayai belanja berulang dengan penerimaan berulang.
Menopang program permanen dengan penerimaan sesaat sama dengan membayar gaji bulanan dengan hadiah undian.
Ketiga, desentralisasi yang kabur. Sekolah dasar dan menengah dikelola pemerintah daerah, sementara pendanaan mengalir dari pusat melalui BOS dan transfer ke daerah.
Tanpa pembagian yang tegas, daerah dapat mengurangi kontribusi APBD (fiscal substitution) sambil menunggu pusat, sehingga total sumber daya per siswa tidak bertambah.
Keempat, mutu yang dikorbankan. Jika satuan biaya ditetapkan di bawah biaya riil, sekolah dan kampus akan menekan honor guru, memangkas praktikum, menunda perbaikan fasilitas, atau kembali memungut dengan dalih sumbangan sukarela. PTN berbadan hukum juga kehilangan sumber pendapatan UKT yang selama ini menopang operasional dan otonominya.
Kelima, guncangan bagi penyelenggara swasta. Pengalaman Filipina menunjukkan bahwa menggratiskan institusi negeri tanpa skema pendamping dapat menggerus mahasiswa dan murid di institusi swasta. Di Indonesia, sekolah swasta, madrasah, pesantren, dan PTS memikul porsi layanan yang besar, terutama di wilayah yang tidak terjangkau sekolah negeri. Melemahnya mereka berarti menyusutnya kapasitas nasional.
Pendidikan gratis yang berkelanjutan memerlukan arsitektur pembiayaan yang menjawab empat pertanyaan. Berapa satuan biayanya, bagaimana dana dialirkan, dari mana sumbernya, dan bagaimana kinerjanya diukur. Langkah pertama adalah menetapkan Standar Satuan Biaya per peserta didik per jenjang yang dihitung dari biaya riil layanan bermutu, bukan dari ketersediaan anggaran.
Standar ini harus memuat indeks kemahalan wilayah (biaya di Papua Pegunungan tidak sama dengan di Makassar) dan indeks afirmasi untuk sekolah dengan konsentrasi siswa miskin atau berkebutuhan khusus. Formula ini kemudian menjadi dasar BOS generasi baru yang cukup untuk menghapus seluruh pungutan. Sumber pendanaan harus bersifat permanen. Beberapa opsi yang layak dikaji antara lain: peningkatan rasio pajak melalui perluasan basis dan kepatuhan; realokasi belanja yang kurang produktif, termasuk subsidi energi yang tidak tepat sasaran; penataan ulang komposisi anggaran fungsi pendidikan agar layanan inti pembelajaran tidak tergeser program lain; serta optimalisasi hasil pengembangan dana abadi pendidikan. Dana sitaan korupsi dapat diperlakukan sebagai tambahan untuk belanja modal sekali jalan, seperti rehabilitasi sekolah, bukan untuk belanja rutin.